法学专家：典权或可破解小产权房难题——中新网
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    法学专家：典权或可破解小产权房难题
2009年06月15日 10:00　来源：法制日报　发表评论　　【字体：↑大 ↓小】

　　近日，国土资源部强调指出：小产权房实质是违法建筑，违反土地管理法律，违反城乡规划、建设管理的法律，违反相关政策，各地要严格依法查处大量存在的小产权房等违法用地、违法建筑行为。此番表态，让小产权房再次成为人们关注的焦点。

　　小产权房的问题，在我国由来已久。对于小产权房，社会上也一直存在着截然对立的不同意见。如何解决小产权房问题，不仅成了摆在各级政府面前的一道棘手难题，也直接考验着相关部门的能力和智慧。小产权房目前尴尬的现状，让我们对小产权房能否开禁和如何开禁的探讨有了现实意义。

　　———编者的话

　　在小产权房屋的权属和转让问题上，确实存在着现实的尴尬：一方面，农民签约转让住房后，可随时申请宣布买卖无效，只需向买方偿还价款，即可收回卖出的房屋，这不仅在观念上摧毁了契约的效力，还将诱发社会公众对契约的普遍蔑视；另一方面，法律承认农民拥有小产权房屋的所有权，却不允许城市居民购买农民房屋，这在事实上否认了农民对于房屋的所有权。如何破解小产权房屋的权属和转让难题，已成为各界瞩目的话题。

　　法律是社会关系的稳定器，法律安定是社会秩序安定的保障。在小产权房屋问题上，相关法律、政策及解释的不确定性是公众面前的最大问题。前段时间，小产权房屋转正问题初见曙光，城乡建设部和地方政府不断释放小产权转正的信号，一些法院也倾向于从宽解释小产权的法律地位。深圳市颁布的《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》则大幅提升了小产权转正的社会预期。然而，国土资源部官员在几天后的简短表态，彻底击碎了小产权房屋购买者的转正美梦，似乎一夜之间又回到了从前。不断变化的政策和政策解释，无疑加剧了小产权房屋购买者的担忧，没有购买小产权房屋的人们则窃喜没有掉入小产权的陷阱。

　　但如果完全把小产权政策的频繁变化归咎于城乡建设部或行政机关的执法活动，无疑是不甚公平的。我国法律法规其实从未公开承认小产权的大门，行政机关作为法律的执行者应该严格执行法律，不能逾越法律规定承认小产权的地位。在这个意义上，小产权房屋地位的不确定主要是立法而非执法问题。当然，行政执法机关的执法活动存在失误，相关执法活动时紧时松，让人不知所从。严格地说，行政机关执法只是实现法治的手段之一，即使行政机关没有执法，也绝不说明大家可以背离法律规定，私下进行小产权房的建设和交易。然而，我们至今也没有充分的理由说明小产权房在伦理上缺乏正当性。

　　我国农村土地大都属于村民集体所有而不是国家所有。如果要求先完成对集体土地的征收，再由国家将土地出让给开发商，这就意味着国家最终通过征收集体土地而得到利益。村民集体组织自愿将土地转让给开发商违反了法律规定，在伦理上却又难以指责。法律规定与社会正当性之间存在明显的冲突，这才是降低执法效果的根源。在法律没有得到修改时，如果行政机关明确确认小产权的法律地位，允许或者放任小产权房屋交易，这才是更可怕的问题。这就意味着，如果不修改法律，就几乎没有办法根治小产权房屋的问题。

　　无论民众如何评价，立法者在小产权房屋的转正问题上始终犹豫不决。有的学者认为，贸然转正小产权房屋将带来一系列难以估量的复杂社会问题，18亿亩的耕地红线政策将被突破，国家无法有效实施城乡发展规划，还将失去出让土地使用权带来的巨大收益。有的学者更是提出，禁止小产权转正有助于维护农民对自有住宅的所有权，初步解决了返乡农民居无定所问题，有效地对抗了金融�；吹某寤�，如此等等。然而，我们也不应忽视相反的意见。

　　这些反对意见或可归结为，既然农村土地属于村民集体所有，既然农民拥有住宅的所有权，也当然有权对外转让房屋。农民是否居无定所不该成为国家优先考虑的问题，小产权转正也未必当然冲击18亿亩耕地的红线政策。这种相反意见无疑合乎于民事权利自由处分的原则，也得到了许多人尤其是小产权房屋购买者的支持。在现有政策和尊重民事权利自由处分原则之间，提出更有智慧、更加灵活的立法解决方案，是打破小产权僵局的重要视角。如果说小产权问题是我国独有的问题，破解这一难题既要借鉴国外经验，也要重视发掘我国传统上的习惯法资源。

　　对此，笔者认为，修改我国传统的典权制度，或许有助于破解小产权难题。典权是我国传统的习惯法制度，按照该制度，后代继承了先人祖宅后不敢卖掉祖宅，以免背负出售祖宅的恶名。作为变通，继承人可将祖宅出典给承典人，不仅获得了不菲典价，还可随时赎回典出的祖产。一般来说，典期可能有数年或者十年以上，唯在典期届满、出典人无法赎回时，承典人可将房屋收归己有。在习惯法上，出典不是出售或者转让，出典人没有丧失对于出典物的所有权，却可获得对应的典价；承典人没有直接获得房屋的所有权，却可在绝典时获得房屋所有权。

　　我国物权法应否规定典权，学者在起草物权法时争议很多。三进三出之后，立法者最终放弃了典权入法的方案。笔者认为，如果典权只是传统陋习，确实不该承认典权。然而，如果承认传统习惯法中的优秀因素并善加修正，不妨修正传统典权制度，以服务于现代社会。如果人民法院承认典权的习惯法地位，即将农民转让住宅类比于出典，将转让方毁约解释为“回赎”，转让方毁约必须支付较高代价。这种做法不仅有助于稳固农民的房屋所有权，也有助于平衡小产权房屋买卖双方的关系，更有助于在现有制度夹缝中公平处理小产权房屋的买卖纠纷。

　�。ㄒ读� 作者为中国人民大学教授、中国法学会商法学研究会副会长）

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【编辑:位宇祥】
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